比较流行的一种说法是：和团运动失败后，李鸿章在各种外交活动中见别国政府都挂着自己的国旗，而中国却没有，便向慈禧太后上奏，请求制定国旗。慈禧要李鸿章负责设计国旗图案。李鸿章呈上了画有虎、豹、狮、龙、麒麟、八卦等图像的许多种国旗图案，慈禧最后选定金龙旗作为国旗。
但是民国时期陈伯熙等人却认为，三角龙旗早在咸丰年间就已经诞生了，而且是因商务需要而制定的。由于广东沿海一带海盗多，中国商船没有国旗庇护，航行很不安全，许多商船只好冒挂外国旗帜，于是，广东商人联名上书大清政府：“请仿各国成例，制定一种国徽，俾便商民遵用。”礼部以中国尚龙，于1858年正式将龙旗定为国旗。
康有为的说法又不一样，他在批评龙旗不适合作为国旗的时候说，龙旗作为天子之旗，早在《诗经》时代就有了，而将龙旗由天子之旗移用为国旗，却是始于同治年间(1861-1875)“同治初时，新定国旗，乃用黄龙。”康有为认为，外国人不能理解我们的龙文化，龙在西方是一种恶兽，黄旗则是病旗，黄龙旗不仅不能赢得尊重，“反为轻讥，将来在所必改者也”。
中国第一面国旗的来历，居然是如此一笔糊涂账。因此，本文拟在梳理龙旗渊源的基础上，着重于龙旗在不同时代背景中的形制变化、功能转换，以及伴随着近代中国屈辱史而展开的龙旗在海内外被悬挂与被认知的历史。
鸦片战争前清朝无国旗
国旗、国徽都是国际交往中的国家识别符号，是基于国与国之间的平等关系而派生的。鸦片战争以前，中国人并没有所谓国旗的观念。中国乃“中央帝国”，既不需要外交，也不愿意与其他“蛮夷小国”平等相处。所谓旌旗，主要用于帝国内部各种仪式，用来标识公侯将相的身份地位以及集团属性等。
第一次鸦片战争之后签订的许多中外条约，均已涉及国旗概念。如1844年《望厦条约》中的theflagof the U nitiedStates，1858年《天津条约》中的A m ericanflag，现在可能被译作“美国国旗”，但在当时的中文本中，只写作“合众国旗号”。这些国家之所以需要“旗号”，是因为他们要到大清国来贸易，为了方便大清官方“认明大合众国旗号，便准入港”;而大清官方并不需要到他们的国家去贸易，所以，他们需要旗号，我们不用。
咸丰年间，广东发生了一起缘于“华船冒挂洋旗”的“亚罗号事件”。依据当时的海上国际惯例，没有旗帜的商船可能被视作无国籍甚至海盗船，无法参与国际贸易，因此许多中国商船向外国机构申请注册，并升挂注册国国旗，他们能够随时要求外国保护，拒绝接受中国管辖。1856年10月8日，一艘名为亚罗号(A rrow )的华人商船被疑参与海盗活动，遭到广东捕快的扣押。由于该船已经在港英政府注册，声称升挂了英国国旗，英国领事巴夏礼借口广东水师侮辱英国国旗，遂挑起事端，点燃了第二次鸦片战争的导火线。
按理说，亚罗号事件之后，大清政府应该考虑制定一面标志大清国形象的专用旗号，方便华商进行国际贸易。可是，大清政府对民间商贸活动不仅不支持，反而严加打压。在这种官民分离，以官为本的国家观念背景下，即使大清政府早知别国均有旗号，但制定自己的国旗暂时还提不上议事日程。
三角黄龙旗
第二次鸦片战争之后，西方列强进一步侵入中国，甚至在中国水域部署海军。中外水师如此同处一块水域，免不了生出许多龃龉。由于没有统一的官船旗号，大清水师在与西方海军的交涉中吃了许多哑巴亏。1862年，湖北长江水域又发生了一起中英水兵斗殴的事件，英国人占了便宜，硬说不知道那是中国兵船，拒不负责。恭亲王奕痛定思痛，开始考虑“如我处师船亦一律竖立黄色龙旗，外国果能望而知为官船，不敢轻举妄动，未始非豫事队维之一法”。
奕让总理衙门给两江总督曾国藩写信，询问增挂龙旗是否有碍行军。曾国藩经与湖北江西各巡抚会商之后，当即复信表示赞同增挂龙旗：“各处师船，仿照外国竖立旗号之例，概用黄色龙旗，使彼一望即知，不敢妄动，且于行军无碍。嗣后除各营旗帜照常竖立外，应分饬各营另添龙旗一面，拟用三角尖旗，均用黄色画龙，龙头向上。”
象征皇权的黄色龙旗，具有凌驾于“各营旗帜”之上的统率地位。将黄色龙旗让渡给以汉族官兵为主的水师舰船，本身就是对水师地位的莫大提升。奕卖了个不花钱的人情，曾国藩则乐得为手下官兵争点地位。奕提供给曾国藩参考的方案是“黄色龙旗”，而作风低调的曾国藩似乎考虑到了“黄色龙旗”与八旗中“正黄旗”的形态接近，为避僭越之嫌，主动提出将“黄色龙旗”削去一角，“拟用三角尖旗”。这是曾国藩稳健政治风格的表现，但也为这面形制特异的三角尖旗顺利走出国门留下了隐患。
1862年10月17日，总理衙门正式照会各国驻华公使：“希即行知贵国各路水师及各船只。嗣后遇有前项黄龙旗帜，即系中国官船，应照外国之例，不准擅动。傥有移动，即照犯禁办理。”这里有两个问题值得注意。第一，黄龙旗只限于水师官船悬挂，普通民船不得悬挂。第二，外国兵船只要是侵犯了龙旗，无论理之长短，“均先将犯禁之案，从严惩办后，再为理论别事”。因此，龙旗在外交层面上又具有了王朝或者说国家的象征意义。
三角龙旗无具体规制
由于曾国藩倡议的三角龙旗只有大致尺寸及龙头朝向，并没有给出具体规制，甚至旗帜的斜长及下横长可以“各从其便”，各地水师在龙旗的材质、龙形等方面，都不能统一。大一点的龙旗，龙身可以多达六折;小一点的龙旗，龙身仅有两折;到了外国人的画笔中，龙身还能绕出一两个小圈圈。
1872年，总理衙门决定扩大水师三角龙旗的使用范围。10月4日，批准将三角龙旗定为中国轮船桅梢所竖常挂之主旗式样，“龙头向上，旗用黄羽纱制，龙身用蓝羽纱”。这里要提请读者注意的是，所谓“中国轮船”，特指大清官方轮船，依旧不含民用商船。
或者因为清政府机构办事效率低，或者因为事不关民生，此事未在民间激起多大反响，事隔一个多月之后，才有新闻对此加以报道。上海《申报》只在轮船新闻中稍稍提了一下：“北京总理衙门，照会各西国官员，谓中国新定旗式，如三角，色用黄，中画龙，用蓝色。所有福州、上海炮局所制轮舶，及各关口巡河船，均建此旗，以标认识。”
这项制度正式下达海关时，已经到了第二年春末。1873年3月18日，总理衙门批准以三角黄龙旗作为海关船只的标志旗，正黄底，镶蓝色，飞龙朝上。大约与此同时，招商局等一批涉外官方机构也陆续开始悬挂黄龙旗，以示其官办身份及国家权威。
可是总理衙门并没有提供具体明确的旗帜规格，甚至连旗样都不能提供。当大清海关总税务司赫德指示其助手金登干在伦敦定制一批三角黄龙旗的时候，也没法给金登干提供准确的旗样。金登干只好委托埃金顿弄一个旗样，结果，“埃金顿先生说，他们拖延了时间，是因为从海军部弄到旗子的正式图样花了很长时间”。
旗样寄到英国之后，金登干找了几家公司投标制作，发现英国人不擅长印制这种图形复杂的龙旗。这样来来去去折腾了几个月之后，金登干给赫德写信说：“制旗商说，做中国旗很别扭，需要很有经验的人来缝制，以免旗尖‘耷拉’。如果是状，即等腰三角形，而不是锐角三角形，旗子就会飘扬得好得多。”金登干敢于自作主张地建议将龙旗的锐角三角形改成等腰三角形，大约也是知道龙旗规制并不严格。
外交仪式中最早的龙旗
尽管三角黄龙旗早在1862年就诞生了，但在最初五六年间，似乎并没有被朝廷官员使用在水师舰船之外的其他场合。1866年张德彝出使西方各国的时候，依然将各色国旗视作新鲜事物，还很羡慕日本有自己的国旗。
1868年，清政府委派原美国驻华公使蒲安臣作为涉外事务大臣，率领一个大清使团出访西方各国。由于当时的清政府没有国旗，美国人就自作主张替中国代表团制作了一批三角龙旗，权当中国国旗使用。
1868年4月28日，大清使团前往芒格茉街利克房中赴宴，宴会上“灯烛辉煌，正面高悬大清龙旗与合众花旗，左右则英法各国彩旗，随风飘漾，绮浪叠翻”，中国人觉得很有面子。不过美国人画出来的龙旗看起来有点古怪，龙背上长着翅膀，尾巴还绕了个圈。此后，不同的大清龙旗还在多个场合反复出现。
大约是三角龙旗太拿不出手，蒲安臣还特地在美国赶制一面象征性的四方龙旗。尽管有些现代学者认为蒲安臣擅改三角龙旗为四方龙旗的做法大大侵犯了中国主权，但是因为当时的三角龙旗本来就不是国旗，也没有具体规制，因此，率队的使团官员并不觉得有何不妥。中方官员志刚甚至在1868年8月20日的日记中用了一种嘉许的语气记载此事：“蒲使制大黄旗一面，蓝镶边，中绘龙一，长三尺，宽二尺。与使者命驾之时，以为前驱。”
蒲安臣不愧为中国通。曾国藩的水师龙旗，为了避免僭越，将总理衙门建议的黄色龙旗削成了“三角尖旗”。而蒲安臣制作的这面外交龙旗，为了避免僭越，则特意在黄龙旗周围加了一道“蓝镶边”，因为在八旗位阶中，蓝色的色级在黄白红蓝四色中是最低的。
尽管大清龙旗早已天下咸知，却并没有在国内举行的外事活动中发挥作用。1869年10月22日，英国王子到沪访问，海关放炮迎接，“见各国船桅皆挂花旗，计三十余种。中土海关与船只前挂一旗，绿色长方，中界白十字，后挂花旗廿余方以为识”。中方廿余方旗帜中，没有出现龙旗的身影。
虽然设计龙旗的初衷是用作水师官船的标志，清政府并未意识到需要一面大清国旗，但由于大清国没有其他可以用作国家象征的旗帜，这面龙旗事实上已经被外国人视作大清国国旗。据何如璋1877年《使东述略》记载，大清使团船近内口时，要停下来施炮二十一声，桅杆升日本国旗，日本戍兵也在对面升龙旗，“炮如其数，互相为敬”。
至迟到光绪初年，龙旗的使用范围已经从船上扩大到陆上。1876年美国费城世界博览会上，中国展馆北向建木质大牌楼一座，上书“大清国”三字，两旁有东西辕门，“上插黄地青龙旗，与官衙一式，极形严肃”。不过，相比之下日本展馆不仅场地大可加倍，布置井井，而且“遍插白地红心旗”，显然比大清国更加重视本国的旗帜。
由上可见，最早在外事场合使用的龙旗，是一些美国机构或个人自作主张替中国使团设计、制作，并应用于中美外交仪式上的。龙旗作为涉外事务中的国家象征，大约在同治年间逐渐被中国官员所接受，但在对内明确为一种民族国家的象征，则是更加晚近的观念。
四方龙旗：官方确认的大清国旗
奕与曾国藩讨论这面大清水师旗号的时候，只是为了使外国兵船“一望即知为中国官船”，完全没有考虑与国际通行旗式接轨的问题。最早提出大清国旗式应该与国际通行旗式接轨的中国人，是中国历史上第一位驻外使节郭嵩焘。
郭嵩焘在1877年1月赴英就任途中，记载了沿途所见各国旗式，附带对大清龙旗做了些议论。一是认为三角旗式不合国际惯例，应该改作四方旗;二是指出黄色乃船上危重病人的信号，不适合作为国旗颜色。结果，其副使刘锡鸿于1878年向朝廷密参一本：“查一朝旗式定自开创之天子，郭嵩焘何人，乃敢以考定为言，所谓他日系指何日?”
直到1888年，在李鸿章等人主持下，才在《北洋海军章程》中第一次使用“国旗”这个新概念“按西洋各国，有国旗、兵船旗、商船旗之别。大致旗式以长方为贵，斜长次之。同治年总理衙门初定中国旗式，斜幅黄色，中画飞龙，系为雇船、捕盗而用，并未奏明为万年国旗。今中国兵商各船日益加增，时与各国交接，自应重订旗式，以崇体制。应将兵船国旗改为长方式，照旧黄色，中画青色飞龙。”
有意思的是，这份1888年发布的咨文，却是一份追认文件。早在1876年出版的一本民间著作中，就已经明确区分了四方“大清国旗”与三角“大清国常用旗”。由此可见，大清政府的许多迈向现代化的官方文件，都是被形势逼出来的无奈追认，总是事实在前，文件其后。